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Das Ziel ist klar und leuchtet jedem Steuerzahler hierzulande ein. Bund und Länder sollten ein IT-System betreiben, das es den Finanzbehörden erlaubt, ihre Prozesse zu koordinieren und Steuereinnahmen von jährlich fast 650 Milliarden Euro effizient zu verwalten. Eigentlich eine Selbstverständlichkeit, möchte man meinen. Doch auch nach nunmehr drei Jahrzehnten Arbeit und Milliarden-Investitionen gibt es immer noch keine einheitliche Steuersoftware in Deutschland. Und es kommt noch schlimmer: Ein Ende ist nicht abzusehen. Rechnungsprüfer befürchten, dass das Projekt auch im gerade begonnen Jahrzehnt nur teilweise abgeschlossen werden kann.
Seit 2007 arbeiten Bund und Länder im Rahmen des Vorhabens KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung) zusammen. Ziele des Projekts ist die Entwicklung und der Einsatz einer bundesweit einheitlichen Software für die Steuerverwaltung. Im November hat der bayerische Oberste Rechnungshof (ORH) einen wenig schmeichelhaften Zwischenbericht zu KONSENS vorgelegt. Bis 2019 seien dafür bereits Ausgaben von rund 1,2 Milliarden Euro angefallen. Bis zum Jahr 2024 sollen sich die Kosten auf rund zwei Milliarden Euro erhöhen. Ein Aufwand, der aus Sicht der Rechnungsprüfer nicht so hoch hätte ausfallen müssen.
Mangelnde Abstimmung, fragwürdiges Projektmangement
Das Grundproblem von KONSENS liegt in erster Linie in der mangelnden Abstimmung und einem fragwürdigen Projektmanagement. Laut dem ORH in Bayern sind zwar wichtige Bestandteile von KONSENS fertiggestellt und im Einsatz, so zum Beispiel die Verfahren zur Festsetzung der Steuer (ELFE), Erhebung der Steuer (BIENE) und zur Verwaltung der Grunddaten der Steuerpflichtigen (GINSTER).
Daneben würden in den Ländern jedoch noch insgesamt 193 Nicht-KONSENS-Anwendungen mit zum Teil ähnlichem Funktionsumfang betrieben. Für 118 dieser Anwendungen sei zwar eine Ablösung durch ein KONSENS-Verfahren vorgesehen. "Die genaue Dauer bis zur Ablösung ist allerdings unbekannt", schreiben die Prüfer in ihrem aktuellen Bericht. "Sie wird nach derzeitigen Planungen in der ersten Stufe erst bis 2029 erreicht werden."
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Bis dahin müssen neue und alte Verfahren inklusive aller dafür benötigten Schnittstellen, Hard-, Software und Datenhaltungssysteme parallel betrieben und weiter gepflegt werden. Die Prüfer kritisierten, dass Planungsübersichten gar nicht oder nur bruchstückhaft Auskunft darüber gegeben hätten, welche Kosten für das Erreichen von bestimmten Zielen anfallen.
Außerdem seien gravierende Mängel in der Projektsteuerung festzustellen. Eine klare Zieldefinition, eine verantwortliche Leitung (Projektleiter), eine Detailplanung und fest zugeordnete Mitarbeiter - daran fehle es durchgängig, so das Urteil der Prüfer. Zwar seien die Defizite erkannt. Auf ein einheitliches Projektmanagement-Tool hätten sich die Länder aber bis heute nicht verständigen können.
Das 30-jährige IT-Drama
Dabei ist KONSENS nur der bislang letzte Akt in einem sich schon länger hinziehenden IT-Drama. Schon seit dem Jahr 1991 bemühen sich Vertreter der Finanzverwaltung aus Bund und Ländern eine einheitliche Steuersoftware zu entwickeln. Nachdem man sich in den ersten Jahren jedoch nicht auf ein gemeinsames Vorgehen einigen konnte, sollte eine eigens für das Projekt gegründete Firma die Sache richten. Im Januar 2001 nahm die Fiscus GmbH ihre Arbeit auf.
Doch das Projekt stand von Anfang an unter keinem guten Stern. So lehnte es Bayern ab, sich an den gemeinsamen Entwicklungen zu beteiligen und forcierte mit EOSS (EOSS = Evolutionär orientierte Steuersoftware) sein eigenes Projekt - mit im Fahrwasser die neuen Bundesländer und das Saarland. Nachdem die Rechnungshöfe das Vorhaben wiederholt heftig kritisiert hatten, zogen die Finanzminister der Länder nach vier Jahren die Reißleine und wickelten Fiscus ab. Die bis dahin aufgelaufenen Kosten wurden auf bis zu 900 Millionen Euro taxiert. 2007 startete der neue Anlauf mit KONSENS.
Wie wichtig effizient arbeitende IT-Systeme für die Steuerbehörden sind, hatte erst im Oktober der Bundesrechnungshof angemahnt. "Gerade in Zeiten der Krisenbewältigung mit erheblichen zusätzlichen Ausgaben muss der Bund seine Steuereinnahmen sichern", sagte Präsident Kay Scheller. Dabei komme gerade dem Kampf gegen Umsatzsteuerbetrug eine Schlüsselrolle zu.
Die Umsatzsteuer sei mit einem Volumen von 183 Milliarden Euro eine der aufkommensstärksten Steuern in Deutschland, stellte der BRH fest, "gleichzeitig aber auch sehr betrugsanfällig". Systematischer Steuerbetrug und Steuervermeidung führten seit Jahren zu beträchtlichen Steuerausfällen. Nach Schätzungen der Europäischen Kommission entgingen den Mitgliedstaaten allein durch innergemeinschaftlichen Umsatzsteuerbetrug jährlich Steuereinnahmen von 50 Milliarden Euro. Ein erheblicher Teil der Steuerausfälle entfalle dabei auf Deutschland.
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Es gibt viel Raum für digitale Verbesserungen, stellten die Rechnungsprüfer fest. Unter anderem sei die derzeitige IT-Unterstützung bei der Betrugsbekämpfung unzureichend. "Zentrale IT-Systeme für die umsatzsteuerliche Kontrolle sind seit Jahren veraltet", heißt es in dem Bericht. Es gebe keinen automatisierten Datenaustausch zwischen den Zentralstellen für Betrugsbekämpfung und es fehle die technische Infrastruktur.
"Deutschland läuft Gefahr, den Anschluss zu verpassen"
Die Schuld an diesen Defiziten sieht der BRH eindeutig auf Seiten der Politik. "Es ist unverständlich und nicht nachvollziehbar, dass das Bundesministerium der Finanzen (BMF) den Nutzen digitaler Technologien für die Umsatzsteuerbetrugsbekämpfung nicht bestreitet, zugleich aber nicht handelt", sagte Scheller. "Deutschland läuft hier Gefahr, komplett den Anschluss zu verpassen. Andere Staaten sind weiter." Aufgrund des hohen Schadens für den Fiskus und für steuerehrliche Unternehmer dulde die digitale Neuausrichtung der Betrugsbekämpfung keinen weiteren Aufschub.
Dass die dringlichen Appelle der Rechnungsprüfer etwas bewirken, ist zweifelhaft. Seit Jahren ist es um das Thema E-Government hierzulande schlecht bestellt. Viele Behörden hinken der Digitalisierung hinterher. Dabei drängt die Zeit. Laut dem Onlinezugangsgesetz (OZG), das im August 2017 in Kraft getreten ist, müssen bis Ende 2022 Bund, Länder und Kommunen 575 ihrer Leistungen online hieven. Laut einer Recherche des "Westdeutschen Rundfunks" sind die Fortschritte dabei sehr überschaubar.
Laut dem WDR-Projekt "docupy" lagen Anfang März dieses Jahres zu 140 Behördenservices noch gar keine Informationen bezüglich ihrer Digitalisierung vor. Zu 405 Leistungen hätten sich online lediglich Hinweise zum Ausfüllen auf Papier gefunden. 17 könne man online ausfüllen und ausdrucken, und für gerade einmal drei Leistungen könnten Nutzer immerhin online Anträge abschicken. Vollständig via Internet nutzen, lasse sich bis dato aber kein einziger Behördenservice, lautete das ernüchternde Fazit von docupy.
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So muss sich die Politik angesichts der Digitalisierungsversäumnisse herbe Kritik gefallen lassen. Zum Digital-Gipfel Ende November warf Bitkom-Präsident Achim Berg der Bundesregierung erheblichen Nachholbedarf bei der digitalen Bildung und Verwaltung vor. "Ich habe selten ein so ambitionsloses Projekt gesehen wie die Digitalisierung der Verwaltung, die aber so wichtig wäre, um Behördengänge zu reduzieren und die Bürger an die Digitalisierung heranzuführen", sagte Berg in einem Interview mit dem Bayerischen Rundfunk (BR).